مفاد اصلی قطعنامه و دلیل صدور آن
شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (متشکل از ۳۵ کشور عضو) در نشست امروز خود قطعنامه‌ای را تصویب کرد که برای اولین بار در حدود ۲۰ سال اخیر، ایران را به نقض تعهدات منع‌اشاعه هسته‌ای خود متهم می‌کند.
متن این قطعنامه تصریح می‌کند که «شورای حکام به این جمع‌بندی رسیده است که کوتاهی‌های متعدد ایران از سال ۲۰۱۹ در همکاری کامل و به‌موقع با آژانس در مورد مواد و فعالیت‌های هسته‌ای اعلام‌نشده در چندین مکان اعلام‌نشده در ایران به منزله عدم پایبندی به تعهدات ایران طبق موافقتنامه پادمان با آژانس است». به بیان ساده‌تر، آژانس معتقد است ایران در ارائه اطلاعات و دسترسی‌های لازم درباره برخی فعالیت‌ها و مواد هسته‌ای پنهان خود کوتاهی کرده است.
مهم‌ترین مصداق این عدم همکاری، عدم ارائه توضیحات قابل قبول از سوی تهران درباره منشأ آثار اورانیوم کشف‌شده در سایت‌های اعلام‌نشده طی سال‌های اخیر است. آژانس سال‌هاست که درباره وجود ذرات اورانیوم در چند مکان اعلام‌نشده ایران (که تهران قبلاً آنها را به عنوان سایت هسته‌ای معرفی نکرده بود) تحقیق می‌کند و به این نتیجه رسیده که سه مورد از این مکان‌ها بخشی از یک برنامه مخفی هسته‌ای در اوایل دهه ۲۰۰۰ بوده‌اند. به همین دلیل، کشورهای ارائه‌دهنده قطعنامه (آمریکا، فرانسه، بریتانیا و آلمان) استدلال کردند صدور چنین قطعنامه‌ای ضروری است تا ایران برای شفاف‌سازی این موارد فشار بیشتری حس کند. این قطعنامه ضمن انتقاد از سطح همکاری فعلی ایران با آژانس، خواستار همکاری بیشتر و فوری تهران برای حل‌وفصل پرسش‌های باقی‌مانده شده است.
واکنش کشورهای غربی (آمریکا، فرانسه، بریتانیا، آلمان)
کشورهای غربی بانی این قطعنامه تأکید کرده‌اند که هدفشان از طرح آن تشدید رویارویی با ایران نیست، بلکه تقویت تلاش‌های دیپلماتیک و حمایت از ماموریت نظارتی آژانس است. در بیانیه مشترکی که از سوی آمریکا و سه کشور اروپایی پس از تصویب قطعنامه منتشر شد، آمده است که این اقدام تلاشی برای بالا بردن تنش‌ها نیست بلکه «اذعان به واقعیت حقوقی و واقعی عدم پایبندی ایران به توافقنامه پادمان جامع خود پس از سال‌ها تلاش هماهنگ مدیرکل و آژانس برای حل سوالات اساسی مربوط به مواد و فعالیت‌های هسته‌ای اعلام‌نشده ایران است. شورای حکام را نمی‌توان با تهدیدهای ایران به انفعال واداشت؛ عدم اقدام فقط باعث تشدید عدم همکاری و تنش‌زایی بیشتر از سوی ایران می‌شود». به گفته مقامات این کشورها، صدور قطعنامه در واقع نشان‌دهنده حمایت قوی از تلاش‌های حرفه‌ای و بی‌طرفانه آژانس برای راستی‌آزمایی برنامه هسته‌ای ایران است و به موازات آن درِ دیپلماسی همچنان باز می‌ماند. یک دیپلمات ارشد غربی این قطعنامه را گرچه «گامی جدی» توصیف کرد، اما تأکید نمود که هدف اصلی آن ترغیب ایران به حل‌وفصل مسائل پادمانی است و هنوز تصمیمی برای ارجاع فوری پرونده ایران به شورای امنیت گرفته نشده است. وی افزود کشورهایشان فعلاً در حال هم‌آهنگی با شرکا هستند و به ایران یک بازه زمانی داده می‌شود تا به درخواست‌های آژانس در ماه‌های آینده پاسخ مناسب دهد. به بیان دیگر، از نگاه غرب صدور این قطعنامه ابزاری برای فشار سیاسی و فنی بر ایران است تا به تعهدات خود عمل کند، نه اقدامی برای به شکست کشاندن کامل راه‌حل دیپلماتیک. (این قطعنامه حتی در بندهایی بر حمایت از راه‌حل دیپلماتیک برای پرونده هسته‌ای ایران و تشویق همه طرف‌ها به مشارکت سازنده در مذاکرات تأکید کرده است.)
پاسخ ایران و موضع مقامات ایرانی
ایران بلافاصله این قطعنامه را محکوم کرده و آن را سیاسی و فاقد مبنای فنی و حقوقی دانست. به‌دنبال تصویب قطعنامه، وزارت امور خارجه و سازمان انرژی اتمی ایران در بیانیه‌ای مشترک اقدام آمریکا و سه کشور اروپایی را «سوءاستفاده مجدد از شورای حکام با اغراض سیاسی و بدون مبانی فنی و حقوقی» خواندند. در این بیانیه تأکید شده که جمهوری اسلامی ایران همواره به تعهدات پادمانی خود پایبند بوده و هیچ گزارشی از آژانس انحراف در برنامه هسته‌ای ایران را نشان نداده است. نماینده ایران در آژانس نیز ادعای عدم پایبندی ایران به تعهدات پادمانی را کاملاً بی‌اساس و ساختگی توصیف کرد و آن را نشان‌دهنده «سوءنیت طراحان قطعنامه» دانست.
در واکنش عملی، ایران اعلام کرد در پاسخ به این قطعنامه برخی اقدامات فنی را فوراً به اجرا می‌گذارد. بر اساس گزارش‌ها، دستور راه‌اندازی یک مرکز جدید غنی‌سازی اورانیوم در مکانی امن صادر شده و همچنین قرار است ماشین‌های سانتریفیوژ نسل اول (IR-1) در تأسیسات غنی‌سازی شهید علیمحمدی (فردو) با ماشین‌های پیشرفته نسل ششم جایگزین شوند. این تصمیم به معنای افزایش سطح فعالیت‌های غنی‌سازی ایران تلقی می‌شود.
به علاوه، مقامات سازمان انرژی اتمی گفته‌اند در همکاری‌های فعلی با آژانس بازنگری خواهد شد. بهروز کمالوندی، سخنگوی سازمان انرژی اتمی، قبل از صدور قطعنامه هشدار داده بود در صورت اقدام خصمانه در شورای حکام، ایران ممکن است سطح همکاری خود با آژانس را کاهش دهد و آن را به سطح تعهدات ضروری بازگرداند . وی تأکید کرده بود ایران تاکنون فراتر از تعهداتش همکاری کرده و اگر این همکاری‌های اضافی از سوی آژانس قدر دانسته نشود، تهران همکاری را در حد الزامات پایه پادمانی محدود خواهد کرد.
همچنین مقام‌های سیاسی ایران این اقدام را «بی‌اثر و مردود» خوانده‌اند و هشدار داده‌اند که چهار کشور غربی بانی قطعنامه مسئول عواقب آن خواهند بود. در داخل، بسیاری از نمایندگان مجلس و رسانه‌های دولتی نیز قطعنامه را محکوم کرده و آن را ادامه فشار سیاسی غرب بر برنامه صلح‌آمیز هسته‌ای ایران توصیف نموده‌اند.
تبعات احتمالی برای آینده برجام و مذاکرات ایران و آمریکا
تصویب این قطعنامه می‌تواند تاثیرات مهمی بر سرنوشت برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) و تلاش‌های دیپلماتیک جاری بگذارد. این اقدام در حالی صورت گرفته که گزارش‌ها حاکی از جریان داشتن مذاکرات غیرمستقیم ایران و آمریکا با واسطه‌گری کشورهایی مانند عمان است تا شاید توافقی موقت یا محدود برای مهار برنامه هسته‌ای ایران حاصل شود. صدور قطعنامه تند شورای حکام فضای این مذاکرات را پیچیده‌تر می‌کند؛ چنان‌که رویترز گزارش داده ایران به شدت نسبت به قطعنامه‌های آژانس حساسیت نشان می‌دهد و احتمالاً به این قطعنامه تازه با افزایش فعالیت‌های هسته‌ای خود پاسخ خواهد داد. این واکنش تند می‌تواند گفت‌وگوهای فعلی تهران-واشنگتن را که با هدف اعمال محدودیت‌های جدید بر برنامه هسته‌ای رو به گسترش ایران انجام می‌شود، دشوارتر و شکننده‌تر سازد. در واقع، هرچه تنش میان ایران و آژانس/غرب بالا بگیرد، رسیدن به تفاهم دیپلماتیک برای احیای برجام یا یک توافق جایگزین سخت‌تر خواهد شد.
از سوی دیگر، این قطعنامه با اعلام رسمی عدم پایبندی ایران به تعهدات پادمانی، زمینه را برای اقدامات جدی‌تر در آینده فراهم کرده است. طبق قوانین آژانس، اگر عدم همکاری ایران تداوم یابد، احتمال دارد که در تابستان امسال یک نشست فوق‌العاده شورای حکام برگزار شود و قطعنامه دیگری صادر گردد که پرونده را به شورای امنیت سازمان ملل ارجاع کند. به بیان یک دیپلمات غربی، فعلاً به ایران یک «فرصت چند ماهه» داده شده تا خواسته‌های آژانس را برآورده کند؛ در غیر این صورت، مکانیزم‌های شدیدتری فعال خواهد شد. ارجاع پرونده ایران به شورای امنیت می‌تواند مقدمه بازگشت تحریم‌های بین‌المللی سازمان ملل باشد. سه کشور اروپایی عضو برجام (بریتانیا، فرانسه، آلمان) پیش‌تر تهدید کرده‌اند در صورت تداوم بن‌بست، ممکن است از «مکانیزم ماشه» استفاده کرده و تمامی تحریم‌های تعلیق‌شده سازمان ملل را احیا کنند. این مکانیزم طبق قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت (ضمیمه برجام) پس از گزارش عدم پایبندی می‌تواند فعال شود. تحلیلگران می‌گویند قطعنامه تند شورای حکام می‌تواند مسیر را برای چنین اقدامی هموار کند.
بنابراین در آینده برجام، دو سناریو قابل تصور است: یا ایران در هفته‌ها و ماه‌های آتی با آژانس همکاری بیشتری نشان دهد تا از ارجاع پرونده به شورای امنیت و مرگ کامل برجام جلوگیری شود؛ یا اینکه روند تقابل ادامه یابد و در نهایت در پاییز امسال (همزمان با موعد انقضای برخی محدودیت‌های برجام در ۱۸ اکتبر ۲۰۲۵) کشورهای اروپایی و آمریکا پرونده ایران را به شورای امنیت بکشانند که در آن صورت، عملاً برجام باقی‌مانده نیز نابود شده و تحریم‌های سابق سازمان ملل بازخواهند گشت.
در مورد مناسبات ایران و آژانس، این قطعنامه به احتمال زیاد موجب سردتر شدن روابط و کاهش همکاری‌های داوطلبانه تهران با آژانس خواهد شد. ایران قبلاً پس از قطعنامه‌های انتقادی، برخی دوربین‌های نظارتی فراپادمانی آژانس را خاموش کرده و دسترسی‌های اضافی را لغو نموده بود (از جمله پس از قطعنامه‌های سال ۲۰۲۲). اکنون نیز انتظار می‌رود اجرای کامل تفاهم‌های اخیر ایران و آژانس (مثلاً نصب مجدد برخی تجهیزات نظارتی در اوایل ۲۰۲۳) با تردید مواجه شود. همان‌طور که اشاره شد، مقامات ایرانی تهدید کرده‌اند که همکاری خود را صرفاً در حد الزامات پادمانی (توافقنامه‌های حداقلی) نگه خواهند داشت. این امر به معنای کاهش سطح بازرسی‌ها و سخت‌تر شدن کار بازرسان آژانس در برنامه هسته‌ای ایران است.
در مجموع، صدور قطعنامه اخیر فضایی از بی‌اعتمادی بیشتر را حاکم کرده که چشم‌انداز احیای برجام را کم‌رنگ‌تر می‌کند.
با این حال، از آنجا که طرف‌های غربی در متن قطعنامه نیز بر راه‌حل دیپلماتیک تاکید کرده‌اند، توپ اکنون در زمین ایران است تا با برخی اقدامات اعتمادساز (مانند افزایش همکاری با آژانس در حل مسائل پادمانی) از تشدید بیشتر بحران جلوگیری کند. در غیر این صورت، پرونده ایران می‌تواند بار دیگر مانند دهه قبل به شورای امنیت رفته و اجماع جهانی قوی‌تری علیه تهران شکل بگیرد.
قطعنامه شورای حکام چیست و چه قدرت حقوقی دارد؟
«قطعنامه شورای حکام آژانس» در واقع تصمیم‌نامه‌ای است که توسط اعضای شورای حکام (نمایندگان ۳۵ کشور منتخب آژانس) تصویب می‌شود و بیانگر نظر و خواست اکثریت کشورها در قبال یک موضوع خاص مرتبط با وظایف آژانس است. شورای حکام مسؤولیت نظارت بر اجرای توافقنامه‌های پادمانی را بر عهده دارد. طبق پیمان منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای (NPT) و موافقتنامه پادمان جامع، کشورهایی مثل ایران از نظر حقوقی متعهدند تمامی مواد و فعالیت‌های هسته‌ای خود را به آژانس اعلام کنند و بازرسان آژانس را جهت راستی‌آزمایی عدم انحراف برنامه اتمی همراهی نمایند . در صورتی که آژانس به شواهدی دال بر پنهان‌کاری یا عدم همکاری در این زمینه برخورد کند، شورای حکام می‌تواند طی قطعنامه‌ای «عدم پایبندی» آن کشور به تعهداتش را اعلام کند.
قدرت حقوقی قطعنامه شورای حکام بیشتر جنبۀ سیاسی و توصیه‌ای دارد تا الزام‌آور مستقیم؛ به این معنا که قطعنامه‌ها می‌توانند از کشور مورد نظر بخواهند اقدامات مشخصی انجام دهد یا همکاری بهتری داشته باشد، اما خود قطعنامه آژانس به‌تنهایی مانند قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل الزام حقوقی بین‌المللی یا ضمانت اجرایی فوری ندارد. با این حال، اهمیت حقوقی آن در این است که مبنای اقدام‌های بعدی در سطوح بالاتر قرار می‌گیرد. بر اساس اساسنامه آژانس، اگر شورای حکام عدم پایبندی کشوری به تعهدات پادمانی را تشخیص دهد، می‌تواند موضوع را به شورای امنیت و مجمع عمومی سازمان ملل گزارش (ارجاع) دهد. در قطعنامه اخیر نیز اشاره شده که ناتوانی آژانس در تضمین صلح‌آمیز بودن برنامه ایران، موضوعی است که می‌تواند به دلیل اهمیت برای صلح و امنیت بین‌المللی به شورای امنیت سازمان ملل احاله شود . البته برای ارجاع رسمی پرونده ایران به شورای امنیت، احتمالاً صدور یک قطعنامه دیگر از سوی شورای حکام لازم خواهد بود؛ همان‌گونه که در مورد قبلی (پرونده هسته‌ای ایران در سال ۲۰۰۵) ابتدا شورای حکام عدم پایبندی را تصویب و چند ماه بعد با قطعنامه‌ای مجزا، پرونده را به شورای امنیت ارسال کرد . شورای امنیت پس از دریافت گزارش آژانس می‌تواند طبق اختیارات فصل هفتم منشور ملل متحد، قطعنامه‌های الزام‌آور همراه با تحریم‌های بین‌المللی علیه کشور موردنظر تصویب کند. در واقع قدرت اصلی قطعنامه شورای حکام در همین نقش‌آفرینی به عنوان پل ارتباطی به شورای امنیت است؛ یک قطعنامه سرآغاز روندی می‌شود که می‌تواند به اقدامات تنبیهی جدی در سطح سازمان ملل بیانجامد.
به زبان ساده، قطعنامه شورای حکام نوعی بیانیه رسمی و جمعی از سوی ناظر هسته‌ای سازمان ملل (آژانس) است که می‌تواند کشوری را توبیخ کرده و از آن کشور اقدامات مشخص بخواهد. این قطعنامه‌ها اعتبار بین‌المللی دارند و عدم توجه یک کشور به خواسته‌های مندرج در آنها می‌تواند انزوای سیاسی آن کشور را تشدید کرده و زمینه‌ساز اقدامات جدی‌تری مثل ارجاع به شورای امنیت و بازگشت تحریم‌های چندجانبه گردد.
پیامدهای سیاسی، اقتصادی و دیپلماتیک در کوتاه‌مدت و میان‌مدت
صدور این قطعنامه ضدایرانی بلافاصله بازتاب‌های سیاسی و دیپلماتیک داشته و در کوتاه‌مدت به افزایش تنش‌ها منجر خواهد شد. در بُعد سیاسی داخلی، این قطعنامه موجب اتحاد بیشتر جناح‌های مختلف در ایران در محکومیت غرب شده و دست تندروهایی را که خواهان کاهش همکاری با آژانس بودند، قوی‌تر می‌کند. احتمالا سیاست «نگاه به شرق» ایران (تقویت روابط با کشورهایی نظیر روسیه و چین که هر دو به قطعنامه رأی مخالف دادند) نیز پررنگ‌تر خواهد شد. در عرصه منطقه‌ای هم ممکن است ایران برای نشان دادن قدرت خود اقدامات جدیدی را اعلام کند تا به طرف‌های مقابل پیام دهد که فشار بیشتر نتیجه معکوس دارد.
در کوتاه‌مدت از نظر فنی هسته‌ای، ایران همان‌طور که اعلام کرده اقدامات عملی مانند توسعه غنی‌سازی را سرعت می‌بخشد. این امر می‌تواند به افزایش سطح غنی‌سازی یا ظرفیت تولید اورانیوم با درجه بالا منجر شود که طبعاً نگرانی‌های جهانی را تشدید می‌کند. تجربه نشان داده است که ایران در واکنش به فشارهای آژانس، برنامه هسته‌ای خود را توسعه داده و حتی نظارت‌ها را محدود کرده است؛ چنان‌که پس از قطعنامه‌های قبلی، تهران تعداد بازرسان آژانس را کاهش داد و دوربین‌های نظارتی اضافی را خاموش کرد. انتظار می‌رود در پی این قطعنامه نیز گام‌های تلافی‌جویانه هسته‌ای ایران ادامه یابد.
این اقدامات در کنار کاهش همکاری با آژانس، کار را برای احیای اعتماد بسیار دشوار می‌کند.
در میان‌مدت و بُعد دیپلماتیک، مهم‌ترین اثر ممکن تشدید انزوای ایران در صحنه بین‌المللی و بازگشت پرونده هسته‌ای به شورای امنیت سازمان ملل است. اگر طی ماه‌های آینده بن‌بست فعلی حل نشود، همان‌طور که اشاره شد احتمال ارجاع رسمی موضوع به شورای امنیت و سپس اعمال دوباره تحریم‌های بین‌المللی سازمان ملل وجود دارد . بازگشت تحریم‌های شورای امنیت (که در پی برجام تعلیق شده بودند) به معنای محدودیت‌های شدیدتر در عرصه‌های مختلف برای ایران خواهد بود؛ از جمله ممنوعیت‌های تسلیحاتی، محدودیت روابط بانکی بین‌المللی، کاهش شدید صادرات نفت و انزوای مالی. چنین وضعیتی ضربه سنگینی بر اقتصاد ایران در میان‌مدت وارد می‌کند، چرا که تحریم‌های سازمان ملل اجماع جهانی را به همراه دارند و حتی کشورهایی چون روسیه و چین هم ناگزیر به رعایت آنها خواهند بود. حتی قبل از رسیدن به آن مرحله نیز، جو روانی ناشی از این قطعنامه می‌تواند بر اقتصاد اثر منفی بگذارد؛ مثلاً باعث افت بیشتر ارزش ریال یا تزلزل در بازار بورس شود، زیرا فعالان اقتصادی چشم‌انداز تشدید تحریم‌ها را پیش‌بینی خواهند کرد.
از منظر دیپلماتیک، این قطعنامه شکاف بین ایران و قدرت‌های غربی را عمیق‌تر می‌کند و احتمال هرگونه تنش‌زدایی کوتاه‌مدت را کاهش می‌دهد. کشورهای اروپایی ممکن است روند نزدیکی نسبی که با ایران پس از توافق موقت تبادل زندانیان و آزادسازی برخی دارایی‌ها در سال گذشته شکل گرفته بود را متوقف کنند. آمریکا نیز احتمالاً فشار سیاسی بیشتری برای انزوای ایران در مجامع بین‌المللی وارد خواهد کرد. در صحنه منطقه‌ای، رقبای منطقه‌ای ایران (اسرائیل و برخی کشورهای عربی) از این وضعیت برای تبلیغ علیه تهران بهره خواهند برد و شاید همکاری‌های امنیتی خود را برای مقابله با برنامه هسته‌ای ایران افزایش دهند.
با این حال، همه پیامدها لزوماً منفی و غیرقابل بازگشت نیست. صدور این قطعنامه از طرفی زنگ خطری برای تهران است تا شاید در رویکرد خود تجدیدنظر کند و با اقدامات شفاف‌ساز مانع وخیم‌تر شدن اوضاع شود. اگر ایران در واکنش، همکاری معناداری نشان دهد و مثلاً دسترسی بیشتری به آژانس بدهد یا درباره منشأ مواد مشکوک توضیحات قانع‌کننده ارائه کند، ممکن است کشورهای اروپایی از بردن موضوع به شورای امنیت خودداری کنند و فضای تنفسی در مذاکرات ایجاد شود. اما اگر روند کنونی ادامه یابد، دورنما آنگونه خواهد بود که برخی مقامات ایرانی نیز پیش‌بینی کرده‌اند: احتمال رویارویی دیپلماتیک شدیدتر و حتی خروج ایران از پیمان منع‌اشاعه (NPT) در صورت بازگشت تحریم‌های سازمان ملل. مقامات ایران پیش‌تر تهدید کرده‌اند که در صورت احیای تحریم‌های شورای امنیت، «خروج از NPT و اخراج بازرسان آژانس» را در دستور کار قرار خواهند داد که این خود مرحله‌ای بسیار تنش‌آمیز و خطرناک خواهد بود.
در مجموع، اثر سیاسی-اقتصادی این قطعنامه بر ایران در کوتاه‌مدت و میان‌مدت وابسته به نحوه واکنش تهران و تصمیمات طرف‌های مقابل است. در کوتاه‌مدت، فضا متشنج‌تر و اقتصاد ایران آسیب‌پذیرتر خواهد شد؛ در میان‌مدت، در سناریوی تشدید تقابل، احتمال بازگشت تحریم‌های همه‌جانبه و انزوای بیشتر ایران وجود دارد، و در سناریوی همکاری، احتمال کاهش تنش و جلوگیری از بحران بزرگ‌تر. آنچه مسلم است این است که قطعنامه جدید شورای حکام یک نقطه عطف مهم در پرونده هسته‌ای ایران محسوب می‌شود و می‌تواند مسیر آینده را به سمت تقابل بیشتر یا مذاکره جدی‌تر رقم بزند. تصمیم‌هایی که ایران و قدرت‌های جهانی در هفته‌ها و ماه‌های پیش‌رو می‌گیرند، تعیین خواهد کرد که کدام مسیر طی خواهد شد.